막 오른 특례시 논의
과정 그리고 필요성

‘장남 힘들게 키워놨더니 저만 잘 살겠다고 한다(충북도)’ ‘형이 나가면 어쩌냐. 우리도 반대한다(충북도내 9개 시·군)’ ‘무슨 소리냐. 장남이 독립할 때 되면 하는거다(청주시)’ 청주시가 특례시를 추진하자 충북도와 도내 9개 시군이 반대하고 나섰다. 정상혁 보은군수는 중립을 지키겠다며 반대 서명에 불참했다. 충북도는 청주시를 제외한 나머지 시·군의 재정악화와 함께 도의 위상 약화를 걱정하고 있다. 실제 청주시가 특례시가 되면 도의 위상 약화가 예상된다. 청주·청원통합운동이 일어났을 때 충북도는 같은 이유로 반대했다.

전국 광역지자체장들은 모두 비슷한 이유로 특례시를 반대하고 있다. 급기야 대한민국시도지사협의회는 지난 13일 특례시를 신중하게 추진하자고 대통령에게 요청했다. 그러자 허술한 법안으로 지자체간 갈등을 유발한 정부와 자신의 유·불리만 따지는 광역지자체장들이 문제라는 지적이 일고 있다. 특례시 필요성을 주장하는 사람들은 지방자치 발전을 위해 도입해야 한다고 강조한다.

전국적으로 특례시를 둘러싼 찬반 공방이 시작됐다. 광역지자체는 모두 반대하고 많은 기초지자체들이 특례시 지정을 원하고 있다. 정부는 지방자치법 전부개정안을 지난 7월 3일 국회에 제출했다. 이 개정안은 현재 행정안전위원회 소위원회에 올라가 있다. 특례시 지정 법안은 지방자치법 전부개정안의 여러 내용 중 하나지만 가장 많은 관심이 쏠려 있다.

군 단위에서 시로 승격하려면 인구 5만명 이상 돼야 한다. 과거에는 이 중 100만명 이상의 대도시는 광역시로 독립했다. 그러나 정부는 오래 전부터 광역시 승격을 자제하고 있다. 수원·고양·용인·창원시 등 4개 시는 100만명이 넘었어도 기초지자체로 머물러 있다. 그러다보니 인구 5만명대나 100만명대나 똑같은 취급을 받게 된 것. 급기야 위 4개 도시가 대도시에 걸맞는 행·재정 특례를 보장하라며 특례시 지정을 강하게 촉구했다. 특례시는 이렇게 시작됐다.

특례시 후보 도시 전국 16개

그러자 정부는 지난해 3월 이런 내용을 담은 지방자치법 개정안을 국회에 제출했으나 통과전에 20대 국회가 임기종료로 문을 닫았다. 이후 정부는 21대 국회에 이를 다시 발의한다. 이번에는 인구 기준이 50만 이상 도시로 완화됐다. 청주·전주시 등 50만 이상 도시들이 특례시 포함을 적극적으로 주장했기 때문이다. 50만 이상은 총 16개다.

정부는 이번에 ‘특별시나 광역시를 제외한 인구 100만 대도시, 50만 이상으로서 행정수요·국가균형발전 등을 고려해 대통령령이 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 지정하는 대도시는 행정·재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대하여 특례를 둘 수 있다’는 개정안을 발의했다. 정부안과는 별도로 국회의원 중 5명은 특례시와 관련한 법안을 각자 발의했다. 내용은 각각 다르지만 인구 100만 이상 대도시와 50만 이상이면서 도청소재지를 특례시 기준으로 내세운 사람이 2명이다. 따라서 국회가 이를 어떻게 정리해 결론을 낼 것인지가 관건이다.

특례시는 광역시보다는 작고 기초지자체보다는 큰 중간형태의 도시다. 기초지자체이면서 광역시 수준의 행·재정적 자치권을 갖는다. 주민등록상 인구가 50만 이상 100만명 미만이 되면 생활인구가 100만명 가까이 돼서 광범위한 행·재정적 수요가 필요하니 특별대접을 해달라는 것이다. 또 100만명 이상 대도시는 광역시에 걸맞는 특례가 필요하다고 주장한다. 이들은 대학생과 초등생을 같은 기초지자체로 묶어 놓아 불편한 게 많다고 하소연한다.

청주시 측은 “현 지방자치제도는 100만 이상의 대도시나 인구가 적은 군단위나 같은 행정체제로 운영돼 행정수요에 능동적으로 대응하기 어렵다”며 “청주시는 헌정사상 최초로 주민자율에 의해 시군통합을 이뤘고 인구 85만명의 큰 도시가 됐다. 도시행정과 농촌행정의 복합적인 특성이 함께 있으며 충북도의 도청 소재지로 행정수요가 급증하고 있다. 이러한 행정수요에 발 빠르게 대응하기 위해 특례가 꼭 필요하다”고 주장했다.

남기헌 충청대 경찰행정학과 교수는 “특례시는 지자체 기능 배분의 문제다. 행정학 전공자들은 김대중 정권 때부터 특례시 도입을 주장했다. 100만 넘는 도시들이 광역행정을 하지 못하게 되면서 보완제도를 만든 게 특례시다. 광역지자체 기능 일부를 특례시에 줘서 행정서비스를 하라는 것” 이라며 “어떻게 결정될지 모르지만 지금 정부안은 50만 이상 도시다. 행정학자들은 지방자치 발전을 위해 특례시가 필요하다고 보고 있다”고 말했다.