내년 지방선거를 앞두고 지자체별로 인구가 많은 곳은 의원 수 증원을, 인구가 적은 곳은 의원 수 사수를 외치고 있다. 특히 의원 수 사수에 사활을 건 곳은 의원 수가 지역성을 지키는 최선책이라고 인식한다. 그만큼 각 의회에서 발언하는 의원의 역할이 중요하기 때문이다. 그런 가운데 헌법재판소는 2018년 광역의원에 대한 판례까지 더해 가장 인구가 많은 선거구의 의원 수와 가장 인구가 적은 선거구의 의원 수가 최소 3:1이 넘지 않도록 하라고 판시했다. 기준에 맞춘다면 선거구의 대대적인 개편이 필요하다. 하지만 우리는 선거를 불과 6개월 앞둔 지금까지 이에 대한 논의를 시작조차 못 했다.

-편집자주-

통계청이 발표하는 ‘국회의원 수 및 지방의원수’ 자료에 따르면 2018년 기준으로 국내에는 국회의원 253명, 광역의원(시·도) 824명, 기초의원(시·군·구) 2927명이 활동하고 있다. 각 의원들은 지역민들의 의견을 듣고 정책에 반영하는 막중한 임무를 띠고 있다. 하지만 인구수와 지역별 의원수를 살펴보면 구조상 활동하는 데 편차가 있을 수밖에 없다. 특히 어떤 곳은 한 사람이 담당하는 지역민 수가 너무 많다.

각 의원이 속한 지역구의 인구수(2021년 11월 말 기준)를 기준으로 의원 1인당 지역민 수를 계산하면 국회의원 20만 4161명, 광역의원 6만 2685명, 기초의원 1만 7647명과 교류한다. 하지만 지역별 편차는 최대 10배 이상 난다.

이에 헌법재판소에서는 인구 편차와 의원 수에 대해 수차례 판시했다. 비교적 최근인 2018년에는 광역의원 선거의 인구 편차 허용기준을 기존 4대 1에서 3대 1로 강화하라고 결정했다. 앞서 2014년에는 기초의회에도 같은 기준을 적용했다. 표의 등가성을 위해 선거구 간의 인구 편차를 최대 3:1 범위 안에서만 인정하겠다는 취지다. 이후 시간이 꽤 지났다. 그렇지만 아직 현실은 헌재의 판시와 거리가 멀다.

경기도의원 1인당 9만 5479명

그런 가운데 최근 선거를 앞두고 전국의 지자체에서 엇갈린 주장들이 나온다. 인구수 대비 의원 수가 적어 정원을 늘려 달라는 의견과 인구 편차 기준만 강화하면 도시·농촌 격차가 더욱 벌어진다는 의견이다. 선거를 앞두고 지자체들은 자신의 입장을 드러낸다. 배경에는 지난 9일 이런 선거구 획정 등의 문제를 결정할 국회 정치개혁특별위원회가 활동을 시작했기 때문이라는 분석이다.

이런 현상은 매번 선거를 앞두고 반복되는 일이지만, 올해는 특히 지방자치 30년을 맞아 법이 개정되고 지방의회의 권한이 확대되는 움직임이 일고 있어 더 활발하다. 하지만 현행 광역·기초의원 정수의 변동이 없는 한 지금의 논쟁들은 결국 어느 곳의 의원 수를 줄여 어느 곳을 늘릴 수밖에 없는 구조다. 그리고 지금까지는 매번 인구로 선거구를 나누는 일이 가장 합리적이었다. 대안으로 비례대표제를 강화해야 한다는 주장도 꾸준히 제기되지만 여기서는 논외로 했다.

인구를 기준으로 보면 경기도가 인구당 광역의원 수가 가장 적다. 경기도의 인구는 11월 말 기준 1355만 7973명. 광역의원 수는 142명이다. 광역의원 1명이 약 9만 5479명의 지역민과 소통하는 셈. 전국 평균 6만 2685명보다 약 35%가 높다.

뒤를 이어 서울(8만6553명), 인천(7만9630명), 대구(7만9608명), 부산(7만1354명), 대전(6만6076명), 광주(6만 2702명) 순으로 전국 평균보다 높았다.

전남 인구대비 의원 수↑

반면 제주특별자치도는 인구당 광역의원 수가 가장 많다. 제주도의 인구는 11월 말 기준 67만 6768명. 광역의원 수는 38명이다. 광역의원 1명이 1만 7810명과 소통한다. 다만 제주도는 광역의원이 기초의원의 역할을 하기 때문에 지역구에 기초의원이 없다. 이는 세종시도 마찬가지. 세종시 인구는 11월 말 기준 36만 9465명. 광역의원 수는 18명이다. 광역의원 1명이 2만 526명과 소통한다.

제주특별자치도, 세종특별자치시가 기존 도나 시를 구분하는 기준에는 못 미치지만 법률에 의해 자치권, 관리권을 보장받기 때문이다. 제주특별자치도는 산하 기초자치단체를 두지 않고 행정시를 둘 수 있다. 행정시장은 민선이 아닌 관선이다. 세종특별자치시도 마찬가지 특별법상 인구 50만을 넘으면 행정구를 둘 수 있다.

두 곳을 제외하면 전라남도가 인구당 광역의원 수가 많다. 전라남도의 인구는 11월 말 기준 183만 3864명. 광역의원 수는 58명이다. 광역의원 1명이 3만 1618명과 소통한다. 이어 강원(3만 3441명), 경북(4만 3791명), 전북(4만 5862명), 충북(4만 9907명), 충남(5만 465명), 울산(5만 1023명), 경남(5만 7179명) 순으로 이들은 전국 평균(6만 2685명)보다 낮았다.

기초의원 부족한 용인시 수지구

선거구 획정을 앞두고 기초지자체들도 입장발표에 분주하다. 그중 경기도 시흥시는 의원 수 확대의 목소리를 높이고 있다. 시흥시 인구는 11월 말 기준 51만 2155명. 기초의원 수는 14명이다. 기초의원 1명이 3만 6583명과 소통한다. 전국 평균보다 한참 높다. 그래서 시흥시의회는 ‘시흥시의회 의원정수 확대 건의안’을 검토하는 등의 움직임을 보인다.

이 밖에도 광역의원이 기초의원 역할을 하는 제주·세종과 대전 유성, 경기 부천, 충북 진천 등의 지자체가 기초의원 정수 확대를 주장하고 있다.

하지만 인구대비 기초의원수로만 보면 이들보다 시급한 곳들이 더 많다. 경기도 용인시 수지구는 인구당 기초의원 수가 가장 적어 의원들의 업무에 과부하가 걸린다는 지적이다. 수지구의 인구는 37만 5794명. 기초의원 수는 8명이다. 기초의원 1명이 4만 6974명과 소통한다. 전국 평균 1만 7647명보다 약 2.6배 이상 높다.

뒤를 이어 경기 화성(4만 2106명), 경기 남양주(4만 639명), 경기 김포(4만 510명), 경기 광주(3만 8657명), 경기 시흥(3만 6583명) 등이다.

“도농격차 감안해야” 주장

반면 지난달 4일에는 전국 13개 자치단체장이 “행정구역·면적 등 비인구적 요소를 고려해 지역 대표성이 반영된 선거구를 획정해야 한다”며 “단순 인구수로만 선거구를 획정하면 인구감소와 경기침체로 고통받는 지역 주민들의 주권을 박탈하는 결과를 가져온다”고 국회에 건의했다.

여기에 동참한 지자체는 강원 영월‧정선‧평창, 충남 서천‧금산, 충북 영동‧옥천, 경북 성주‧청도, 경남 거창‧창녕‧함안‧고성 등이다. 해당 지자체들은 인구감소로 인해 광역·기초의원 정수감축의 압박을 받고 있다.

특히 강원도는 민선 1기에서 민선 7기까지 오는 동안 광역·기초의원 수의 변동 폭이 컸다고 주장한다. 민선 1기(1995년) 광역의원 58명, 기초의원 245명에서 시작해 민선 7기(2018년)에는 광역의원 46명, 기초의원 169명으로 줄었다. 반면 인구는 1995년 152만 8488명에서 현재 153만 8273명으로 큰 변동이 없다.

다만 현행 인구대비 기초의원 수로 보면 경북 울릉군의 인구당 기초의원 수가 가장 많다. 울릉군의 인구는 11월 말 기준 8888명. 의원 수는 7명이다. 기초의원 1명이 1270명과 소통한다. 전국 평균 1만 7647명보다 10배 이상 낮다. 뒤를 이어 경북 영양(2334명), 경남 의령(2633명), 인천 옹진(2915명), 전북 장수(3103명), 강원 양구(3125명) 등이다.

대안은 의원수 확대?

현재 전국적으로 선거구획정 논의가 한창인 가운데 지역 대표성 확보를 위해 의석수를 확대해야 한다는 주장이 제기된다. 특히 인천(294만)·대전(145만) 등은 인구가 비슷한 경남(331만)·강원(153만)보다 인구대비 광역·기초의원 수가 약 2배가 차이 난다. 인구가 가장 많은 경기(1355만)는 편차가 더욱 심하다.

전국 시·군·자치구의회 의장협의회(이하 협의회)는 정원확대가 답이라고 말한다. 이를 위해서는 공직선거법의 개정이 필요하다.

현행 공직선거법에서는 의원정수에 대한 기준을 명시했다. 이에 따르면 광역의회는 관할구역 내 시·군 숫자(국회의원 지역구)의 2배수로 하는 것을 원칙으로 인구·행정구역·지세·교통 등의 조건을 고려해 14% 범위에서 조정할 수 있다. 또한 최소 인원을 광역의원 18명, 기초의원 7명으로 설정했다. 그러다 보니 인구가 적은 곳도 최소 7명의 기초의원이 있다. 이에 법을 개정해 전반적인 의원 수 개선과 정수 확대가 필요하다는 지적이다.